Vindenergi - Retlig analyse af samspillet mellem traditionel regulering og nye reguleringsformer

Analyserne fokuserer på følgende områder: 1) Rækkevidden af forbuddet mod statsstøtte i EF-traktatens artikel 87-88 sammenholdt med de danske vindmølletilskudsordninger. Indsigt i de EU-retlige rammer for tildeling af VE-tilskud er af central betydning for udformningen af dansk vindmølleregulering. Ved ansøgningen om projektmidler var disse rammer endnu ikke klarlagt, og klarlæggelsen heraf var derfor et af projektets hovedformål. Siden projektets opstart er der imidlertid gennemført en række ændringer af de EU-retlige rammer for tildelingen af VE-støtte i EU's medlemsstater. I den henseende er bl.a. VE-direktivets indhold blevet ændret i forhold til det oprindelige direktivforslag. Af større betydning er det imidlertid, at Kommissionen i 2001 ændrede sine rammebestemmelser for statsstøtte til miljøbeskyttelse (se EU-tidende nr. C37 fra 2001), og at EF-domstolen 13. marts 2001 med afgørelsen i sag nr. 379/98 PreussenElektra foretog en nærmere afgrænsning af rammerne for VE-støtteordninger indenfor EU. Efter en nærmere analyse af disse ændringer konkluderes det i afhandlingen, at der på ingen måde må antages at opstå en konflikt i de førstkommende år mellem de danske vindmølletilskudsordninger og de EU-retlige rammer herfor - medmindre det danske tilskud hæves til et beløb på mere end 27 øre pr. kWh og dette tilskudsbeløb samtidig er højere end det tilskud, der tildeles i sammenlignelige lande. Der er desuden intet der indikerer, at der fra EU's side vil blive opstillet skærpede betingelser for anvendelsen af vindmølletilskud i Danmark, før sådanne krav gennemføres som led i den forestående harmonisering på EU-niveau af medlemsstaternes støtteordninger. I medfør af VE-direktivets artikel 4 stk. 2 er der dog lagt op til, at det vil være muligt at opretholde eventuelle nationale overgangsordninger frem til år 2012. Desuden følger det af den retspraksis, der blev fastlagt med afgørelsen i PreussenElektra-sagen, at danske vindmølletilskudsordninger ikke vil være underlagt statsstøtteforbuddet, så længe det er forbrugerne - og ikke staten - der finansierer tilskuddet. 2) Rækkevidden af forbuddet mod handelshindringer i EF-traktatens artikel 28 sammenholdt med de danske vindmølletilskudsordninger. I forbindelse med sin afgørelse af PreussenElektra-sagen vurderede EF-domstolen bl.a., at hensynet til beskyttelsen imod klimaforandringer vejede så tungt, at en tysk VE-støtteordning kunne opretholdes på trods af, at ordningen begunstigede tyske vindmølleejere på bekostning af udenlandske vindmølleejere. Efter en nærmere analyse konkluderes det af Flemming Larsen, at en sådan diskrimination ikke kan antages at være EU-konform ved udgangen af år 2003. Begrundelsen herfor er især, at der siden dommens afsigelse er indtrådt en pligt for medlemsstaterne til at udstede oprindelsesgarantier, jf. VE-direktivets artikel 5, hvorved det i modsætning til tidligere er muligt at garantere, hvorvidt importeret elektricitet er produceret på VE-kilder. Eftersom erstatning af konventionel elkraft med vindkraft vil medføre reduktion af de globale CO2udledninger, uanset hvor vindmøllerne er opstillet, kan der således ikke længere anføres hverken praktiske eller miljømæssige begrundelser for at hindre udenlandske elproducenter i at sælge deres elektricitet inden for det indre marked for elektricitet. I den henseende bemærkes det, at der i øjeblikket ikke eksisterer danske vindmølleregler, som vil være i strid med forbuddet imod handelshindringer. 3) Dansk CO2-regulering - set i lyset af forurener-betaler-princippet i EF-traktatens artikel 174 stk. 2: Mens der som ovenfor nævnt ikke består konflikter mellem EU-retten og den danske vindmølleregulering i sig selv, konkluderes det derimod af Flemming Larsen, at den danske CO2-regulering ikke kan antages at være i overensstemmelse med forurener-betaler-princippet - et miljøretligt princip, der igennem de seneste år er tillagt stigende betydning af EU's institutioner. Grunden til, at dansk regulering må antages at være i konflikt med forurener-betaler-princippet, er, at der ikke tages hensyn til internalisering af eksterne (forureningsrelaterede) omkostninger ved energiproduktionen i Danmark. Kravet om internalisering af eksterne omkostninger skal ganske vist ses i lyset af proportionalitetsprincippet, der giver adgang til at løse miljøproblemer på den mest proportionale og kosteffektive måde. Efter en nærmere sammenligning af de danske muligheder for at efterleve Kyoto-protokollen, blev det imidlertid konkluderet, at CO_2-reduktion ved hjælp af vindmølleopstilling (og den deraf følgende fortrængning af konventionel elproduktion) i vid udstrækning må forventes at være mere kosteffektiv end CO2-reduktion ved hjælp af kvotehandel, som der ellers er lagt op til i den seneste danske klimastrategi. Denne konklusion baseres på detaljerede betragtninger omkring omkostningerne ved de respektive former for CO_2-reduktion set over en 20-årig periode, hvilket svarer til vindmøllers sædvanlige levetid. I modsætning til den officielle klimastrategi lægges der i afhandlingen vægt på, at det må forventes at være umuligt at opnå fuld indsigt i prisen på CO2-kvoter efter 2012 indtil det tidspunkt, hvor vilkårene for eventuelle kommende forpligtelsesperioder under Kyotoprotokollen er kendt. Eftersom de fleste industrilande ser ud til at få problemer med at opfylde deres CO2 reduktionsforpligtelser, må det forventes, at prisen på CO2-kreditter vil stige markant med tiden. Set over en 20-årig periode er det dermed langt fra sikkert, at køb af CO2-kvoter vil være en kosteffektiv løsning. Dertil kommer, at de samfundsøkonomiske omkostninger ved vindmølleopstilling kan reduceres ved fx at gøre tilskuddet betinget af, at vindmøller er opstillet efter en bestemt dato. Desuden kan vindmølleopstilling fremmes uden yderligere omkostninger for elforbrugerne ved at forberede vilkårene for havmøllekoncession eller mulighederne for at anvende oprindelsesgarantier. Der kan med andre ord ikke umiddelbart lægges proportionalitetshensyn til grund for at fremme investering i CO2-kreditter i stedet for investering i vindmøller. Dertil kommer, at opstilling af vindmøller ikke blot vil medføre CO2-reduktion men tillige sikre opfyldelse af målsætningerne i såvel det nuværende som efterfølgende VE-direktiver. I modsætning hertil vil en eventuel opstilling af nye konventionelle kraftværker medføre en risiko for overkapacitet i perioderne umiddelbart før udløbet af de respektive VE-direktivers opgørelsesperioder, medmindre der på daværende tidspunkt er så stort behov for elektricitet produceret i Danmark, at samtlige konventionelle kraftværker kan benyttes sideløbende med den VE-kapacitet, der er påkrævet i medfør af direktiverne. På den baggrund forekommer det så meget desto mere sandsynligt, at vindmølleopstilling i et vist omfang vil udgøre en kosteffektiv løsning på såvel kommende behov for elektricitet (i takt med udskiftningen af eksisterende anlæg) som miljørelaterede problemer. Undladelsen af at internalisere eksterne omkostninger ved elproduktion kan således ikke forsvares ud fra proportionalitetshensyn. Dermed kan der heller ikke umiddelbart antages at foreligge legitime grunde til at fravige forurener-betaler-princippet. Der ville dog ikke være udsigt til, at en sådan fravigelse af et EU-retligt miljøprincip ville få retlige konsekvenser, såfremt størsteparten af de øvrige medlemsstater var tilsvarende langt fra at sikre en retsstilling, hvor de eksterne omkostninger internaliseres i prisen på elektricitet. Eftersom Danmark i øjeblikket er et af de EU-lande, hvor der tildeles det laveste vindmølletilskud, må det imidlertid antages, at Danmark reelt er at af de lande, hvor miljøgevinsten ved denne form for elproduktion afspejles i det mest beskedne omfang. Danmark må med andre ord forventes at være en af de medlemsstater, der i øjeblikket er længst fra at opfylde forurener-betaler-princippet indenfor elområdet, hvilket kan få EU-retlige konsekvenser på sigt. Finansieres opkøbet af CO2-kvoter af staten, vil det medføre en yderligere fravigelse af forurener-betalerprincippet, eftersom det i så fald vil være skatteyderne - og ikke forurenerne (i sidste ende: elforbrugerne) - der betaler for de tiltag, der har til formål at reducere de miljørelaterede omkostninger ved elproduktionen